안녕하세요 루트에리노입니다. 오늘은 민자사업에 관한 이야기를 좀 해볼까 합니다. 뭐 진행중인 특정 사업에 대해 민자를 하는게 옳다 그르다 , 뒷얘기가 어떻다 하는 얘기는 오늘 하고자 하는 얘기는 전혀 아니구요, 오늘 쓸 얘기는 민자사업에 관한 정확한 이해를 돕기 위한 내용이라고 생각하시면 됩니다.

먼저 시작하기 전에, 오늘 쓸 얘기는 "민영화"가 아닌 "민간투자사업", 그중에서도 교통시설에 대한 민간투자사업에 대해서만 쓸 예정입니다.

민자사업이라 하면 항상 논란이 많죠. 이 수많은 논란 중 일부분은 오해에서 비롯됐습니다. 오늘은 그 오해들을 풀기 위한 시간입니다. 물론, 특정 사업에 대해 민자를 해야하냐 말아야 하냐, 이거에 대한 얘기는 전혀 아닙니다.

물론 오해에서 비롯되지 않는 논란들도 많습니다. 그런 논란들의 경우 다들 잘 아시니, 이야기에서 제외하도록 하겠습니다.

1. 요금은 비용일까, 편익일까?

전에도 설명한 적이 있지만, 일반적으로 어떠한 SOC 건설사업을 추진하기 전에는 B/C분석을 실시합니다. 소위 경제성 분석이라고 하는 Benefit(편익)/Cost(비용) 분석이죠. 이 시설을 짓기 위해 들인 돈에 대비해서 사회적 편익이 얼마나 되냐는 거죠. 부동산 공부 하신 분들도 잘 아실 내용인데요, 교통시설 건설 여부를 정하는 가장 기초가 되는 내용입니다. 이게 1을 넘으면 건설하면 좋은 시설, 약간 못미치면 생각해보고 건설하는 시설, 많이 못미치면 지으면 안되는 시설입니다.

어떤 철도노선이 민자사업을 통해 하나 지어졌습니다. 이를 운영하는 Payment Giving Right, 뭐 줄여서 PGR사가 있다고 하죠. 여러분은 그걸 이용하는 시민이구요, 이제 여러분은 개찰구를 통과하면서 기본요금, 뭐 예를들어 1,500원을 냈다고 하겠습니다. 그리고 열차를 타고 내려서 다시 개찰구에서 500원의 추가요금을 내서 총 2,000원의 구간 요금을 PGR사에 지분했습니다.

여기서 퀴즈 하나, 여러분이 낸 2,000원은 Benefit에 들어갈까요? 아니면 Cost에 들어갈까요?

당연히 내 돈이 드니까 Cost에 들어갈 거 같기도 합니다. 하지만 이걸 운영하는 회사는 PGR사죠. PGR사 입장에서는 이게 Benefit 아닌가? 싶지 않나요? 정답이 뭘까요?

자 여기서 저희 교수님께서 이걸 가르쳐 주실때 했던 예시를 들어보겠습니다. 여러분이 오른 쪽 주머니에 2천원이 있었습니다. 이걸 꺼내서 왼쪽 주머니에 넣으면 여러분은 얼마를 쓴 걸까요?

예, 물론 0원입니다. B/C분석도 마찬가지입니다. B/C분석의 주체는 이 사회라서, 여러분이 낸 돈은 비용도 아니고 편익도 아닙니다. 그냥 현금 흐름일 뿐이죠. 따라서, 여러분이 낸 요금은 B/C분석에 포함되지 않습니다. 어?

2. B/C 분석에 대한 오해

여기서 일반적으로 발생하는 B/C 분석에 대한 오해가 생깁니다. B/C분석은 "사회적 편익"을 보는 방식이지 "어떠한 경제주체의 이익"을 보는 방식이 아닙니다. 따라서, B/C값이 높게 나오는 사업이라고 해서 "적자"를 보지 않는 게 아닙니다. 좀 과격하게 말하면, B/C분석과 "적자", "흑자" 사이에는 아무런 연관성이 없습니다. 좀더 강조해서 "아무런" 연관성이 없습니다. 따라서, 가끔씩 기사에 나오는 B/C분석이 1이 넘었는데 적자에 허덕이고 있으니 분석이 잘못됐다는 내용은 전혀 사실이 아닙니다. B/C가 1이 넘는다 할지라도, 이론상으로는 100이 넘는다고 할지라도 운영 상태에 따라 적자는 얼마든지 날 수 있습니다.

예를들어, PGR사가 2000원씩 받던 노선의 요금을 50% 감면해서 승객이 40% 늘었다고 하겠습니다. 그럼 사람은 많이 타서 사회적 편익은 40%까진 아니지만 어느정도 올라가게 됩니다. 유지보수비가 좀 더 들겠지만 B/C는 확실히 늘겠네요. 하지만 PGR사의 수입은 35%가 감소합니다. 거기다가 유지보수비가 증가해서 손해액은 더 크게 되겠죠. B/C가 늘었는데 회사는 손해를 봤네요?

적자와 흑자에 관련된 분석은 B/C분석이 아닌 R/C분석입니다. 수입(Revenue)와 비용을 보는 방식이죠. 이 분석을 경제성 분석과 구분해서 "재무성 분석"이라고 합니다. 재무적 분석의 경우, 시설의 운영자, 예를들어 아까 언급했던 PGR사를 주체로 하는 분석입니다. 따라서, 이 분석법에 따르면 여러분이 내는 2,000원은 "수입"에 포함됩니다. 도시철도는 면세사업이라 부가가치세도 없습니다. 비용 계산에 있어서도 차이가 있습니다. B/C분석에서는 이 사회가 분석주체이므로, 국가지원금액은 따로 계상할 필요가 없습니다. 어차피 국가지원금액도 어딘가에, 뭐 공사비라든가 해서 이미 쓴 금액이니까요. 하지만 R/C분석의 경우 국가지원금액은 "수입"에 포함되게 됩니다.

많은 분들이 B/C와 R/C가 다르다는 사실을 오해하고 계셔서, B/C분석을 통과한 사업들이 왜 적자에 허덕이느냐, 같은 댓글들을 가끔 볼 수 있습니다. 이 둘은 분명히 다릅니다. 당장 나무위키 예비타당성조사 항목에도 B/C > 1 인 사업을 "돈되냐"라고 표현을 하고 있는데, 물론 드립이지만 B/C가 1을 넘는 사업이라고 해도 돈이 안될 가능성이 있습니다. "공공성이 있냐" 가 정확한 표현입니다.

3. 그런데 왜 B/C값이 높으면 민자를 추진할까?

자, 그럼 B/C가 1을 넘는다고 해도 돈이 안될 수도 있다는 얘길 했습니다. 현행 지침 상, 사업의 예상 B/C가 0.9가 넘으면 민간투자 선정 가능성을 체크하게 되어있습니다. 왜 민간투자사업에 높은 B/C를 요구하는 걸까요?

지금까지 읽어보신 분들 중에 눈치 채신 분도 있겠지만, "공공성이 확보"됐기 때문에 "민자로 넘겨도 되는 사업"이 된 겁니다. 다시 말해서, 이 사업은 분석해보니 하면 공공성이 확실히 있을거 같다, 그러니 민간사업자가 짓게 한 다음에 돈 좀 벌어가게 둬도 되겠다, 이게 민자 적격성에 높은 B/C를 요구하는 이유입니다.

높은 B/C가 잡히게 되면 R/C 분석, 다시 말해 정말로 "돈 좀 되는 사업"인가? 라는 분석을 실시합니다. 그래서 R/C값도 나올 경우에 민자로 갈 확률이 높아집니다. 야 이거 실행만 하면 공공성이 있고, 사업하는 애도 돈좀 만질수 있다니 좋은데! 그러면 정부 손 안대고 코좀 풀자, 원래는 이런 의도라는 거죠. 뭐 그래도 되잖아? 하는겁니다. 당연히 공공기관도 사업시행자가 망하길 바라진 않습니다. 반대로 낮은 B/C가 나오면 이거 뭐 해봤자 공공성도 없는데 아예 거론할 가치도 없네, 가 되는거죠. 돈이 안돼서 민자를 안 주는 게 아닙니다. 그 사업을 할 필요가 없어서 안 하는거죠.

B/C값이 높게 나오면 민자를 주는게 "돈이 되는 시설은 판다"라고 인지하시는 분들이 있는데 이것과는 큰 상관이 없습니다. 물론 수요가 높으면 사람이 많이 타서 B/C도 높고 장사가 잘 돼서 R/C도 높을테니 어느정도의 경향성이야 있겠죠. 다만, 아까 설명드렸다시피 이론적으로는 관계가 없습니다. 대표적인 예를 들어 보자면, 제공하는 사회적 편익은 하늘을 찌르지만 언제나 적자를 면치 못하는 서울메트로가 있겠네요.

4. 그럼 요금은 B/C에는 영향을 못 끼치나요?

아닙니다. 요금이 바뀌면 수요가 바뀌게 됩니다. 수요가 바뀌면 B/C도 자연히 바뀌겠죠. 이게 공공기관과 사업시행자가 항상 줄다리기를 하게 되는 가장 큰 요인이 됩니다. 공공기관은 B/C를 늘리는 것, 쉽게 말해 많이 태우는 것이 1차적인 목적이고, 사업시행자는 R/C를 늘리는 것, 다시 말해 이익을 많이 보는게 목적이니까요.

일반적으로, 수요가 늘게 되면 B/C는 당연히 늘어나게 됩니다. 이 수요를 늘리는 가장 좋은 방법이 뭘까요? 요금을 줄이는 방법입니다. 근데, 사회적 편익에는 요금은 어떤 영향을 준댔죠? 없습니다. 당연히 공공기관에서는 민자사업으로 지어진 시설에 대해 사업자가 망하지 않는 선에서 요금을 인상하지 않고 싶어합니다. 공공 운영사업에 대해서는 적자 폭이 커질수록 부담이 되기에 요금인하에 대한 유인이 크게 없지만, 민자사업으로 지은 경우엔 내 돈 드는건 아니니까요. 물론 주민들의 압력도 있구요.

반면 사업자 입장에서는, 요금을 올리고 싶어합니다. 당연하지만 공공시설인 철도의 경우에는 일반적으로 수요-공급이 일치하는 시장가격에 비해 한참 낮은 가격으로 계약하게 되니까요. 이런 경우에 가격탄력성 분석을 하면 100이면 100, 무조건 가격을 올리면 이득인 상황이 나옵니다. R/C는 수요를 높이는 것 보다, 시장가격을 적절히 맞추는 것이 더 많이 오르니까요.

따라서 양 사업자 간에는 항상 줄다리기가 있습니다. 추가로 보조금 지급에 관한 내용까지도 포함해서요. 물론 이게 너무 지나치게 되면 운영사가 아예 도산하게 되는 경우가 있는데, 이 경우엔 일시불로 감당해야 할 재정적 부담이 어마어마하기 때문에, 적절한 선을 찾는 것이 중요합니다.

5. 민자사업은 민간기업에 노선을 파는 것이다?

이건 민영화에 대한 내용을 민자사업과 오해하는 내용입니다. SOC에 관한 민자사업의 경우 무조건 해당 노선을 정부에 기부체납하도록 되어있습니다. 우리나라에서 흔히 하는 민자사업의 운영 방법인 BTL과 BTO 모두 가운데에 "T"자가 있는데, 이 T가 기부체납을 의미합니다.

다시 말해 교통시설에 대한 민자사업 노선의 경우, 소유권은 공공에 있습니다. 다만 BTO 사업의 경우 운영권이 민간사업자에게 있을 뿐이죠. 정확하게는 "시설을 지어준 대가로 운영권 or 임대료를 X년간 준다"는 조건인 경우가 많습니다. 파는 건 노선이 아니라 운영권, 보조금을 받을 권리라고 보시면 됩니다. X년 지나면 연장계약을 추가로 하지 않는 한 국고 환수입니다.

6. 성공적인 민자사업과 실패한 민자사업

뭐든 마찬가지지만, 민자사업도 경우에 따라 좋을 수도 있고 나쁠 수도 있습니다. 여러분께서 잘 아시는 MRG사업의 경우, 누구나 아는 헛점이 있기 때문에 나쁜 제도로 이미 판명이 났습니다. 따라서 우리나라에서는 더이상 MRG사업을 시행하지 않고 있습니다.

근본적으로, 민자사업은 "부족한 예산"으로 "막대한 돈이 드는 시설"을 짓기 위한 방편으로서 제시되었습니다. 대신 그 막대한 돈을 내줄 사람에게 적당한 이익을 챙겨 주는 거죠. 이 목적이 성공적으로 진행된다면 민자사업은 좋은 사업이 된 것이고, 실패했다면 나쁜 사업이 되는 것이죠. MRG의 문제점은 "부족한 예산" 부분을 해결하지 못한 데에 있습니다. 막대한 돈이 드는 시설은 지었으되, 어차피 나갈 돈보다 더 많은 돈이, 그것도 의도적으로, 사기에 가까운 의도에 따라 나갔다는게 문제인거죠.

제 생각은 이렇습니다. 민자 그 자체는 중립적입니다. 경우에 따라서 좋은 민자시설이 나올 수도 있습니다. 예를들어 서울-춘천 고속도로의 경우 적절한 수요 예측을 통해 좋은 시설을 만든 대표적인 경우라고 생각합니다. 이를 통해 지역발전과 운영사의 이득 모두 손에 넣은 케이스라고 볼 수 있죠.

하지만 의정부 경전철처럼 잘못된 시도로 운영사가 공중분해되는 일이 생길수도 있고, MRG의 경우처럼 공공기관이 막대한 손해를 보게 될 위험성도 있습니다. 특히나 운영사들은 제도의 헛점을 집요하게 노릴 것이기 때문에, 여기에 대해 집중적인 대비가 필요합니다.

최소한 민자사업이 성공했다는 평을 얻으려면 

 1) 그 시설 자체가 좋은, 정말 필요했던 시설이어야 해서, 그 시설로 인해 사회적인 편익이 있어야 합니다.

 2) 공공사업으로 진행했을 경우 지출하는 돈 보다 지급하는 보조금액이 적어야만 합니다. 

 3) 당연하지만 그 노선의 운영사가 망하면 안 됩니다. 

이런 조건을 만족하는 성공적인 민자사업 진행을 위해선 정확한 수요 예측이 필수적이고, "튀긴 수요"에 대한 명확한 책임소재가 있어야만 하죠. 민자 제도는 여러가지 방법으로 수요 부풀리기를 방지하기 위한 장치들을 만들어가는 중입니다. 

예를들자면, 수입의 70%가 안될 경우 보전해주지만 50% 이하이면 보전해주지 않는 조건 같은 변형 MRG라든가, 수요 기준이 아닌 실제 비용 기준으로 협약 이익을 맞춰주지만 초과이익을 환수하는 SCS(표준비용보전) 방식 등이 있습니다. 현재는 SCS 방식이 각광받고 있습니다.

7. 민자사업은 피할 수 없다

이건 제 개인 의견입니다만, 좋고 나쁘고 간에 민자사업은 피하기가 어려울 듯 합니다.

우리나라도 마찬가지지만, 이미 민간영역의 자본력은 공공기관을 뛰어넘은 지 오래입니다. 이런 상황에서, 공공기관의 예산으로만 SOC를 감당할 순 없습니다. 민자사업은 이미 피할 수 없는 조류입니다. 민자 왜하냐? 하시는 분들 많은데, 당장 교통관련 SOC 시설 중 가장 가볍다고 하는 경전철만으로도 천억~조단위의 비용이 듭니다. 그리고 교통시설의 수요는 언제나 넘쳐나죠. 공공기관의 비용만으로 이걸 감당하기는 매우 어렵습니다. 그러니 민간자본을 끌어들여 적당한 이익을 주고 시설을 얻는 거죠. 흑마법사 같은 느낌이라고 할까요. 다만 자락서스를 불러낸 윌프레드 피즐뱅처럼 되느냐 아니면 적당한 악마를 소환해서 레이드 보스를 잡는 흑마가 되느냐, 이게 중요한 포인트입니다.

우리는 새로 시작되는 민자사업이 정말 좋은 사업인지 감시해야 할 필요가 있습니다. 필수적인 시설인지, 부당한 지원금이 포함된 건 아닌지, 꼭 민자로 진행해야만 하는지를 감시해야만 하죠. 수요가 뻥튀기 된건 아닌지, 더 나은 대안은 없는지 항상 확인해야 합니다. 위에서 말씀드린 새로운 형태의 계약 조건들이 있겠지만, 앞으로 더 발전된 형태의 민자 계약 형태가 나오게 될 것으로 기대가 됩니다. 잘못하다가 불타는 군단의 에레다르 군주를 불러서 피본 사례가 이미 많으니까요.

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요즘 여유가 좀 생기다 보니 텀이 짧아졌네요.

오늘은 민자에 대한 썰을 풀어봤습니다. 뭐 다들 민자가 뭔지는 알고 계실거고, 좋다 안좋다에 대한 개인적인 의견들은 있으실 거라서 일반적으로 잘 하지 않는 얘기들을 해보고자 노력했습니다.

정말 하고 싶었던 애긴 B/C와 R/C의 차이점에 관한 내용이었는데, 살이 좀 더 붙었네요.

긴 글 읽기 어려우신 분들은 딱 하나만 알고 가시면 됩니다.

"B/C가 높은 사업은 공공성이 높은 사업이지 돈이 되는 사업이 아닙니다. 돈 되는 사업은 R/C가 높은 사업입니다."

다음엔 또 어떤 글을 써야할지 생각해봐야겠네요 크크